Outsourcing van ICT door
overheidsinstellingen
Lucy Kok
Met medewerking van:
Jules Theeuwes
Lennart Janssens
Onderzoek in opdracht van het ministerie van SZW, directie EGI
Amsterdam, januari 2003
"Het doel der Stichting is het verrichten van economische onderzoekingen, zowel op het
terrein der sociale economie als op dat der bedrijfseconomie, ten dienste van wetenschap en
onderwijs, mede ten nutte van overheid en bedrijfsleven"
(art. 2 der stichtingsakte)
SEO-rapport nr. 658
ISBN 90-6733-232-1
Copyright © 2003 SEO Amsterdam. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet 1912
gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar
gemaakt op welke wijze dan ook zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van de
Stichting voor Economisch Onderzoek te Amsterdam.
Inhoud
1
Inleiding.................................................................................................................................................... 1
1.1
Aanleiding.................................................................................................................................... 1
1.2
Onderzoeksvraag en afbakening........................................................................................... 1
1.3
Begrippenkader........................................................................................................................... 2
1.4
Leeswijzer..................................................................................................................................... 3
2
Determinanten van verticale integratie........................................................................................... 5
2.1
Inleiding........................................................................................................................................ 5
2.2
Productiekosten.......................................................................................................................... 5
2.3
Transactiekosten......................................................................................................................... 6
2.4
Marktfalen .................................................................................................................................... 8
2.5
Conclusie....................................................................................................................................11
3
Outsourcing ICT door overheidsinstellingen.............................................................................13
3.1
Outsourcing van ICT.............................................................................................................13
3.2
Outsourcing door overheidsinstellingen ..........................................................................16
3.3
Conclusie....................................................................................................................................19
Literatuur...........................................................................................................................................................21
1
1
Inleiding
1.1 Aanleiding
Het IWI heeft onlangs gewezen op de risico's van outsourcing van ICT door het UWV.1
Ook het uitbesteden van ICT door gemeenten is niet zonder risico.2 Om outsourcings-
beslissingen van gemeenten en UWV te kunnen beoordelen wil het ministerie meer inzicht
in de effecten van outsourcing. De directie Expertcentrum Gegevensverkeer en Informatie-
management (EGI) van het ministerie van SZW heeft de SEO gevraagd een literatuurstudie
te verrichten naar de effecten van outsourcing van ICT door overheidsinstellingen. De
literatuurstudie is bedoeld als een eerste stap op weg naar het formuleren van een
beoordelingskader voor beslissingen over outsourcing.
1.2 Onderzoeksvraag en afbakening
De onderzoekvraag van het ministerie luidt:
Welke overwegingen spelen een rol bij de beslissing van overheidsinstellingen om ICT-diensten in te kopen (bij private
bedrijven) dan wel in eigen beheer (binnen het bedrijf) uit te voeren?
Bij de beantwoording van de vraag hebben we ons vooral gericht op de industrial
organisations literatuur over verticale integratie. Deze literatuur gaat over de begrenzing van
bedrijven: welke overwegingen spelen een rol bij de beslissing om taken binnen het bedrijf te
laten uitvoeren dan wel op de markt in te kopen. Deze literatuur is empirisch-theoretisch.
Daarnaast hebben we gebruik gemaakt van management literatuur over outsourcing en
literatuur over outsourcing door de overheid. De managementliteratuur gaat over de vraag
hoe de beslissing moet worden genomen om processen te outsourcen, welke overwegingen
spelen daarbij een rol, hoe creëer je draagvlak, en welk type contracten moet je sluiten met
leveranciers. Elementen van de industrial organisations literatuur worden gebruikt in de
management literatuur. Literatuur over outsourcing door de overheid spitst zich toe op de
relatie publiek-privaat, de mogelijkheden voor een zich terugtrekkende overheid om taken
uit te besteden en welke risico's daarbij een rol spelen. Deze literatuur is meer empirisch.
We hebben voor dit onderzoek geen principal-agent literatuur bestudeerd. Deze literatuur
handelt over de relatie tussen de principaal (de opdrachtgever) en de agent (de
1
M.A. van Brussel e.a.(2002)
2
Hoofdstuk 1
opdrachtnemer). Voor de discussie over outsourcing is in dit kader de theorie over incentive
contracts interessant: hoe zorg je ervoor dat het contract tussen principaal en agent de juiste
incentives legt bij de agent. Deze literatuur wordt echter pas interessant als de beslissing over
outsourcing is genomen en bepaald moet worden hoe de contracten moeten worden
vormgegeven.
1.3 Begrippenkader
Onder outsourcing verstaan we het op de markt kopen van een product (of dienst) dat
voorheen binnen het bedrijf werd geproduceerd. Outsourcing is het tegendeel van verticale
integratie. Van verticale integratie is sprake als:
1. de input voor een fase in de productieketen volledig binnen het bedrijf wordt
geproduceerd;
2. de output van een fase in de productieketen volledig binnen het bedrijf wordt
aangewend in de volgende fase van de productieketen.
In figuur 1 illustreren we beide mogelijkheden. De bedrijfsonderdelen A en X leveren
grondstoffen voor de bedrijfsonderdelen B en Y. De onder 1. beschreven situatie beschrijft
de relatie tussen bedrijfsonderdelen A en B. B betrekt de input voor de productie volledig
van A. Dat A ook nog aan Y levert betekent niet dat er geen sprake is van verticale
integratie. De onder 2. beschreven situatie beschrijft de relatie tussen bedrijfsonderdelen X
en Y. De productie van X wordt volledig aangewend door Y. Wanneer X ook zou leveren
aan B dan zou er geen sprake zijn van verticale integratie. Dan zouden A en X met elkaar
concurreren om de opdrachten van B en Y. Wanneer A en B onderdelen vormen van
hetzelfde bedrijf of dezelfde holding spreken we van een verticale combinatie.
Figuur 1
Voorbeeld verticale integratie
Bedrijf 1
Bedrijf 2
A
X
B
Y
2
zie: Mom (2002)
Inleiding
3
De essentie van verticale integratie is dat een marktrelatie wordt vervangen door een
hiërarchische relatie binnen het bedrijf. De bedrijfsleiding van bedrijf 1 bepaalt hoeveel A
levert aan B en tegen welke prijs.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 bespreken we de determinanten van verticale integratie. Wanneer is verticale
integratie gunstig en wanneer juist niet. Dit hoofdstuk is gebaseerd op de theoretische
literatuur. Het hoofdstuk volgt in grote lijnen het hoofdstuk van Martin Perry in het
Handbook of Industrial Organization (Perry, 1989). Op onderdelen is het hoofdstuk
aangevuld met andere theoretische literatuur. Met name de paragraaf over transactiekosten is
aangevuld vanuit Milgrom and Roberts (1992).
Hoofdstuk 3 gaat specifiek in op de determinanten voor outsourcing van ICT en de
specifieke positie van de overheid als producent.
5
2
Determinanten van verticale integratie
2.1 Inleiding
Verticale integratie betekent dat de marktwerking wordt verminderd: een marktrelatie wordt
immers vervangen door een hiërarchische relatie binnen een bedrijf. Uitschakeling van
marktwerking heeft een prijs. Er is geen automatisch mechanisme meer waardoor de
productie wordt afgestemd op de wensen van de afnemer. Daardoor kan de doelmatigheid
van de productie afnemen, de prijs kan te hoog worden, of de kwaliteit te laag. Ook kan er te
veel of te weinig van het product geproduceerd worden. Uitschakeling van het
marktmechanisme moet dus zorgvuldig overwogen worden.
In grote lijnen zijn er drie redenen om over te gaan tot verticale integratie.
1. Productiekosten: verticale integratie kan overwogen worden om productiekosten te
verlagen.
2. Transactiekosten: verticale integratie kan overwogen worden om transactiekosten te
verlagen.
3. Marktfalen: verticale integratie kan marktfalen verminderen, maar ook vergroten.
In de volgende paragrafen gaan we op deze redenen in.
2.2 Productiekosten
De productiekosten van een bedrijf hebben over het algemeen een U-vormig verloop. In
Figuur 2 is het kostenverloop grafisch weergegeven. Bij geringe productie zijn de kosten per
product hoog. De vaste kosten drukken dan zwaar op de kosten per product. Naarmate de
productie toeneemt nemen de kosten per product af. Na een bepaalde hoeveelheid productie
nemen meestal de kosten per product weer toe. Dit komt bijvoorbeeld doordat een groot
bedrijf moeilijker te managen is. Er ontstaan coördinatiekosten tussen de verschillende
onderdelen of hiërarchische lagen in een bedrijf.
Uit de afbeelding volgt dat bij een bepaalde hoeveelheid productie de kosten per product het
laagst zijn. Dit is de optimale schaalgrootte voor een bedrijf. De optimale schaal is vaak
verschillend voor verschillende onderdelen in de productieketen. Stel bijvoorbeeld dat de
optimale schaal voor de productie van ijskasten 1 miljoen per jaar is. De productie van een
specifiek onderdeel van een ijskast kan echter veel hoger liggen, bijvoorbeeld op 10 miljoen
per jaar. In dat geval is het voor de ijskastenfabrikant goedkoper dat onderdeel in te kopen
6
Hoofdstuk 2
op de markt dan het zelf te produceren. Een voordeel van outsourcing kan dus zijn dat meer
gebruik kan worden gemaakt van schaalvoordelen (economies of scale).
Figuur 2
Kostenverloop volgens u-curve
kosten per
eenheid
product
productie
Combinatie van de productie van verschillende onderdelen van de productieketen kan
kostenbesparend zijn wanneer er sprake is van synergie (economies of scope). Hiervan is
bijvoorbeeld sprake als door combinatie van de productie minder grondstoffen nodig zijn.
Verticale integratie is dan kostenbesparend (en outsourcing kostenverhogend)
2.3 Transactiekosten
Transacties op de markt brengen twee type kosten met zich mee:
1. coördinatiekosten;
2. motivatiekosten.
Coördinatiekosten zijn de kosten die samenhangen met het afsluiten van de transactie. Het
gaat om de volgende kosten.
a) Het bijeen brengen van koper en verkoper. De koper maakt bijvoorbeeld zoekkosten
om een geschikte verkoper te vinden. De verkoper maakt bijvoorbeeld kosten om de
wensen van kopers te achterhalen (marktonderzoek) en acquisitiekosten om kopers te
vinden.
b) Het vaststellen van de prijs van het product en andere details van de transactie (het
opstellen van het contract).
Motivatiekosten zijn de kosten die samenhangen met het niet naleven van het contract. Dit
kan gebeuren wanneer bij het afsluiten van een contract niet alle informatie die nodig is om
Determinanten van verticale integratie
7
het contract na te leven bekend is. Of wanneer er geen geloofwaardige sanctie kan worden
gezet op het niet naleven van het contract.
De hoogte van de kosten hangen af van de kenmerken van de transactie:
a) de specificiteit;
b) de frequentie;
c) de complexiteit en de onzekerheid;
d) de mate waarin resultaat kan worden gemeten;
e) samenhang met andere transacties.
ad a) Als een toeleverancier een product maakt specifiek voor een afnemer en daar
investeringen voor moet doen dan zijn de transactiekosten hoog. De investeringen van de
toeleverancier zijn zogenaamde 'verzonken kosten'. Dat wil zeggen dat bij opzegging van het
contract de investeringen niet kunnen worden terugverdiend. Er is immers geen andere
partij die belang heeft bij die investering. Doordat het risico van de investeerder hoog is
ontstaat er een `hold-up' probleem. Degene die de investering financiert wordt kwetsbaar
voor het gedrag van de contractpartners. Wanneer bijvoorbeeld een toeleverancier een forse
investering moet doen specifiek voor een product voor een afnemer, dan kan die afnemer de
toeleverancier nadat de investering gedaan is onder druk zetten om de prijs lager te zetten.
Dit stelt hoge eisen aan het contract. Het risico voor de toeleverancier moet worden
afgedekt. Dit betekent dat de coördinatiekosten hoog zijn.
ad b) Sommige transacties hebben een eenmalig karakter, terwijl andere juist voortdurend
herhaald worden. Het kan kostbaar zijn om bij elke transactie een contract te sluiten. Soms
wordt dan éénmalig een contract gesloten voor langere tijd en worden de afspraken
tussendoor niet op papier vastgelegd.
ad c) Bij een transactie over een complex product is het niet mogelijk alles vast te leggen in
een contract. Vaak gaat complexiteit samen met onzekerheid. Denk bijvoorbeeld aan de
aanleg van de tramtunnel in Den Haag of de Betuwelijn. Niet alles valt vooraf te voorzien.
Er kunnen tegenvallers plaatsvinden tijdens de productie, of de omgeving verandert
waardoor de wensen van de opdrachtgever veranderen. Dit valt niet allemaal af te dekken in
een contract: het contract is onvolledig. Deze situatie brengt zowel hoge coördinatiekosten
als motivatiekosten met zich mee. In het contract moeten procedures worden vastgelegd
over wat te doen als er onvoorziene omstandigheden optreden. Omdat niet alles kan worden
afgedekt brengt dit type contracten motivatiekosten met zich mee. Als de onvoorziene
omstandigheden leiden tot hoge kosten voor een van beide partijen kan de motivatie om
zich aan het contract te houden afnemen.
8
Hoofdstuk 2
ad d) Als het moeilijk is om het resultaat van de transactie te meten dan brengt dit
motivatiekosten met zich mee. De toeleverancier kan wanpresteren zonder dat de afnemer
onder het contract uitkan.
ad e) Als er sprake is van sterke samenhang met andere transacties zullen de
coördinatiekosten toenemen.
Wanneer er zowel sprake is van specificiteit als complexiteit en onzekerheid dan ontstaat er
een situatie dat de risico's van `hold-up' niet kunnen worden voorkomen door alles vast te
leggen in een contract. Er ontstaat dan een situatie waarin beide partijen van elkaar
afhankelijk worden. Er ontstaat een `lock in' situatie waarin partijen elkaar wederzijds in een
houtgreep hebben. Zowel de coördinatiekosten als de motivatiekosten zijn bij een dergelijke
transactie hoog.
Als de transactiekosten op de markt hoog zijn kan verticale integratie overwogen worden.
Door verticale integratie kunnen de transactiekosten verminderen. Bij verticale integratie
zullen echter de transactiekosten op de markt vervangen worden door interne
transactiekosten binnen het bedrijf. Ook binnen het bedrijf zal er immers sprake moeten
zijn van coördinatie en motivatie. Wanneer motivatiekosten binnen een bedrijf hoog zijn kan
dit juist een reden zijn voor outsourcing.
2.4 Marktfalen
Een goed werkende markt leidt tot productie van goederen en diensten die zowel in prijs,
kwaliteit en hoeveelheid voldoen aan de wensen van consumenten. Bovendien gebeurt de
productie doelmatig en is er sprake van innovatie. Het prijsmechanisme zorgt voor de
afstemming van vraag en aanbod. Concurrentie tussen aanbieders zorgt voor doelmatige
productie en innovatie.
Er zijn echter omstandigheden waarin de markt niet goed werkt. Dit kan komen doordat er
onvoldoende concurrentie is tussen aanbieders, waardoor zij de prijs te hoog houden. Er
wordt dan minder van het goed aangeboden dan maatschappelijk gewenst is. We spreken
dan van marktfalen. Marktfalen kan verschillende oorzaken hebben. Stiglitz (1988)
onderscheidt (o.a.) de volgende vormen van markt falen.
1. Gebrek aan concurrentie: voor het goed werken van de `invisible hand' is het nodig dat er
voldoende competitie is op de markt.
Determinanten van verticale integratie
9
2. Free rider gedrag bij een publiek goed. Van een publiek goed is sprake wanneer het niets
kost om een extra individu van het goed gebruik te laten maken en het lastig is om
individuen uit te sluiten van het gebruik van het goed.
3. Externe effecten: van externe effecten is sprake wanneer de actie van het ene individu (of
bedrijf) invloed heeft op een ander, terwijl de ander daar niet voor wordt gecompenseerd
(bij negatieve externe effecten) of er niet voor betaalt (bij positieve externe effecten). Dit
leidt tot verkeerde prijzen en verstoort daardoor het marktmechanisme.
4. Informatie asymmetrie. Door de aanwezigheid van verschil in informatie tussen vragers
en aanbieders kan het voorkomen dat bepaalde overeenkomsten niet worden gesloten,
terwijl de vragende partij wel bereid is de prijs te betalen die de aanbieder wil ontvangen.
Wanneer de markt faalt kan verticale integratie bijdragen aan het verminderen van
marktfalen. Informatie-assymetrie kan bijvoorbeeld worden opgelost door verticale
integratie, evenals externe effecten tussen bedrijven.
Verticale integratie kan marktfalen echter ook vergroten. Strategisch gedrag van aanbieders
op een markt kan erop gericht zijn concurrentie te verminderen. Hoe minder concurrentie
hoe hoger de marges van de aanbieders. Dit kan de aanbieder doen door productinnovatie,
waardoor hij als aanbieder van het nieuwe product (tijdelijk) monopolist is en hoge marges
kan maken. Een ander mogelijkheid is prijsafspraken temaken met andere aanbieders, om de
prijs hoog te houden. Verticale integratie kan ook worden gebruikt om concurrentie te
verminderen en de marges te verhogen.
Hieronder gaan we eerst in op de overwegingen voor verticale integratie die leiden tot meer
marktfalen. Vervolgens gaan we in op de overwegingen die leiden tot minder marktfalen.
Verticale integratie leidt tot meer marktfalen
Wanneer de producent een machtspositie heeft op de markt kan verticale integratie een
strategie zijn om de concurrentiepositie verder te versterken. Hij kan voorwaarts in de
productieketen integreren (met afnemers) of achterwaarts (met leveranciers).
1. Voorwaartse verticale integratie om de afzet te vergroten. Door verticale integratie met
afnemers die het product als input gebruiken in variabele proporties met andere
producten kan de producent ervoor zorgen dat het product een groter aandeel in de
input gaat uitmaken.
2. Voorwaartse verticale integratie om ervoor te zorgen dat de concurrent zijn product niet
meer kan verkopen. Producenten kunnen distributiekanalen opkopen om ervoor te
zorgen dat de concurrentie zijn product niet meer kan afzetten (denk bijvoorbeeld aan
het opkopen door verzekeringsmaatschappijen van verzekeringstussenpersonen).
10
Hoofdstuk 2
3. Achterwaartse verticale integratie om toetredingsbelemmeringen op te werpen voor
potentiële concurrenten. Wanneer een monopolist al zijn toeleveranciers opkoopt, zal
een potentiële toetreder niet alleen op de markt van de monopolist moeten toetreden,
maar ook op de markt voor toeleveranciers. Bovendien zijn de toeleveranciers zelf
potentiële concurrenten die na verticale integratie niet meer kunnen toetreden.
4. Achterwaartse verticale integratie om de kosten van concurrenten te verhogen. Door
een of meerdere toeleveranciers uit de markt te halen wordt de markt voor
toeleveranciers minder competitief. De inputprijzen voor de concurrenten gaan
daardoor omhoog.
Verticale integratie leidt tot minder marktfalen
Gebrek aan concurrentie in alle fasen van de productieketen heeft tot gevolg dat in elke fase
de prijs van het product te hoog wordt gezet. Elke producent in de keten produceert dus
minder dan maatschappelijk wenselijk is. Door afnemers op te kopen kan de producent
meer afzetten. De marges voor de producent worden hoger, terwijl de prijs voor de
consument omlaag kan.
Wanneer er gebrek is aan concurrentie op de markt van toeleveranciers dan is de afnemer
afhankelijk van de toeleverancier. Het meest extreme geval is wanneer de toeleverancier een
monopolist is, of wanneer de switchingkosten voor de afnemer prohibitief zijn. Er is dan
sprake van een `lock in' situatie. Het zelf produceren van de input kan een antwoord zijn op
een gebrek aan concurrentie op de markt voor toeleveranciers. Alleen al met het dreigen met
zelf produceren kan de producent de leverancier onder druk zetten om de prijs te verlagen
of om een betere kwaliteit te leveren.
Informatie-assymetrie kan leiden tot onzekerheid over de levering van inputs. Om
onzekerheid te vermijden kan verticale integratie overwogen worden. Ook gebrek aan
informatie over de prijs of de kwaliteit van de te leveren inputs kan leiden tot verticale
integratie. De producent kan betere beslissingen nemen als hij informatie heeft over de
specificatie van de inputs.
Positieve externe effecten kunnen leiden tot onderproductie. Stel bijvoorbeeld dat een goed
werkende arbodienst leidt tot minder ziekteverzuim. Daar heeft de verzuimverzekeraar veel
baat bij, terwijl hij niet betaalt voor de dienstverlening van de arbodienst. Het kan zijn dat de
werkgever daardoor te weinig dienstverlening van de arbodienst koopt, omdat het effect niet
aan hem toekomt maar aan de ziekteverzuimverzekeraar. Verticale integratie van de
arbodienst met een verzuimverzekeraar internaliseert dit externe effect.
Determinanten van verticale integratie
11
2.5 Conclusie
Er zijn in hoofdlijnen drie redenen voor bedrijven om over te gaan tot verticale integratie:
a) verlagen van de productiekosten;
b) verlagen van transactiekosten;
c) marktfalen.
De voordelen van verticale integratie moeten worden afgewogen tegen de nadelen. De
belangrijkste nadelen zijn:
a) uitschakeling van het marktmechanisme;
b) schaalnadelen.
Tabel 1 Voor- en nadelen van outsourcing
pro outsourcen =
anti outsourcen =
anti verticale integratie
pro verticale integratie
productiekosten
schaalvoordelen
leverancier grotere schaal
leverancier zelfde schaal als
dan producent
producent
synergievoordelen
geen
veel
transactiekosten
de specificiteit
niet specifiek
zeer specifiek
de frequentie
lage frequentie
hoge frequentie
de complexiteit en de onzekerheid toekomst
niet complex en onzeker
zeer complex en onzeker
de mate waarin resultaat kan worden gemeten
makkelijk
moeilijk
samenhang met andere transacties
weinig
veel
marktfalen
concurrentie toeleveranciers
veel
weinig
concurrentie afnemers
veel
weinig
concurrentie producenten
veel
weinig
informatie-assymetrie en onzekerheid levering
klein
groot
externe effecten
klein
groot
Wanneer er sprake is van verticale integratie van een toeleverancier en een afnemer wordt
het marktmechanisme uitgeschakeld. Omdat het prijsmechanisme is uitgeschakeld vind er
geen automatische afstemming plaats van vraag en aanbod. Het bepalen van kwaliteit, prijs
en hoeveelheid vindt plaats via een hiërarchische relatie. Doordat de toeleverancier niet meer
concurreert met anderen is er geen incentive meer voor innovatie en om doelmatigheid te
bevorderen.
12
Hoofdstuk 2
Een tweede nadeel is dat de optimale schaal van bedrijven in de keten zelden identiek is.
Door verticale integratie treden vrijwel altijd schaalnadelen op.
De argumenten voor outsourcing zijn het spiegelbeeld van de argumenten voor verticale
integratie. Bij outsourcing wordt een hiërarchische relatie vervangen door een marktrelatie.
Wanneer de markt goed werkt kan dit leiden tot een beter product, een lagere prijs en meer
innovatie. Ook kan beter gebruik worden gemaakt van schaalvoordelen in de verschillende
fasen van de productieketen. De productiekosten kunnen daardoor omlaag. Als de markt
niet goed werkt wordt de afweging lastiger. Onderstaand schema bevat een overzicht van de
factoren die tegen elkaar moeten worden afgewogen bij de beslissing om als dan niet te
outsourcen.
De verschillende factoren die een rol spelen in de beslissing tot verticale integratie dan wel
outsourcing beïnvloeden elkaar. Zo kan marktfalen veroorzaakt worden door een grote
optimale schaal. Dit geldt over het algemeen voor de markten in het begin van de keten: de
markten voor grondstoffen en halffabrikaten. Juist omdat hun optimale schaal veel groter is
dan die van de afnemers zullen de afnemers niet snel overgaan tot verticale integratie. dat
zou immers een belangrijk kostennadeel betekenen. Wanneer de optimale schaal voor de
ijskastenfabrikant 1 miljoen ijskasten is, en de optimale schaal voor een specifiek onderdeel
10 miljoen, dan zijn er voor de productie van dat onderdeel dus 10 x zo weinig producenten.
De concurrentie op de markt voor ijskastonderdelen is dus minder dan op de markt voor
ijskasten. Wanneer op de markt voor ijskastonderdelen een monopolie ontstaat moeten de
ijskastfabrikanten een afweging maken tussen op de markt kopen tegen een te hoge prijs, of
zelf maken tegen te hoge kosten.
13
3
Outsourcing ICT door overheidsinstel-
lingen
3.1 Outsourcing van ICT
Outsourcing van ICT is in de afgelopen decennia sterk gegroeid. Analisten schrijven deze
groei toe aan de verandering in de aard van ICT. Van op maat gemaakte software is steeds
meer overgegaan op standaardsoftware. ICT is steeds meer een `commodity' geworden.
Daarnaast is er ook een trend naar specialisatie bij de ICT-suppliers, waardoor bedrijven
vaak verschillende ICT-bedrijven inhuren voor specifieke taken (JMD, 2000). In grote lijnen
zijn de volgende producten te onderscheiden:
- opzet en beheer rekencentra;
- ontwikkeling software;
- beheer software;
- netwerkbeheer;
-
gebruikersondersteuning.
Welke elementen spelen mee in de beslissing om ICT te outsourcen? We lopen hier de
determinanten voor verticale integratie versus outsourcing langs die we in het vorige
hoofdstuk geschetst hebben. We gaan daarbij uit van ICT-projecten waarbij software
specifiek voor het bedrijf wordt ontwikkeld voor ondersteuning van het administratieve
proces. Voor andere ICT-producten kunnen andere overwegingen gelden.
Productiekosten
· Schaalvoordelen. De schaalvoordelen van een ICT-bedrijf liggen vooral in expertise en
ervaring. Voor grote ICT-projecten is deze expertise onontbeerlijk. Dit pleit voor
outsourcing.
· Synergievoordelen: er is een grote verwevenheid van ICT met het productieproces, dit
pleit tegen outsourcing. De kennis die nodig is voor het primaire proces, zoals kennis
van de wetgeving, is ook nodig voor het ontwerpen van de software.
Transactiekosten
Bij ontwikkeling van software voor een bedrijf gaat het om een bedrijfsspecifieke investering
waarbij sprake is van complexiteit en onzekerheid. Tijdens het ontwikkelen van de software
kunnen er tegenvallers optreden aan de productiezijde, maar ook kunnen de wensen van de
klant veranderen. Beide partijen hebben geen volledig inzicht in elkaars kosten. Doordat de
investering specifiek is ontstaat er een `hold up' probleem. Wanneer de opdrachtgever de
14
Hoofdstuk 3
investering betaalt kan de opdrachtnemer de opdrachtgever onder druk zetten na afsluiten
van het contract. Vooral wanneer er sprake is van tegenvallers over veranderde
omstandigheden (bijvoorbeeld nieuwe wetgeving). Er ontstaat een `lock in' situatie. Daarbij
komt dat het monitoren van de output moeilijker is dan bij fysieke producten. Dit alles pleit
tegen outsourcen.
Marktfalen
Of er sprake is van marktfalen hangt onder andere af van het aantal potentiële
toeleveranciers. ICT is een product dat vaak cruciaal is voor de bedrijfsvoering en waarvan
de producent zeker wil weten dat het geleverd wordt. Dit pleit tegen outsourcen.
Empirie
Uit een studie van Nelson blijkt dat dit type ICT-diensten meestal in huis wordt gemaakt.
Van de onderzochte 186 projecten bij 5 bedrijven was driekwart in huis gemaakt en een
kwart geoutsourced (geciteerd in Wang e.a. 1997). Ook uit een studie van Murray en Kotabe
(1999) onder 100 bedrijven blijkt dat wanneer er sprake is van ontwikkeling van zeer
specifieke software er vaker sprake is van insourcing dan van outsourcing. Dit om meer
controle te hebben over de productie. Lacity en Hirscheim (1993) vinden in een onderzoek
onder 13 grote bedrijven dat outsourcing vaak niet leidt tot lagere kosten omdat de
loonkosten bij de toeleverancier hoger zijn dan die van het inhurende bedrijf.
Earl (1996) heeft op basis van interviews de volgende 11 risico's van outsourcen van ICT
geïdentificeerd.
1. Zwak management. Als ICT wordt geoutsourced omdat er sprake was van slechte
prestaties van de interne ICT-afdeling als gevolg van zwak management dan zal dit
probleem zich ook voordoen als een ICT-toeleverancier moet worden gemanaged. Het
managen van een ICT-toeleverancier is niet minder moeilijk dan het managen van een
interne ICT afdeling.
2. Onervaren staf. Een van de redenen voor outsourcing is de expertise bij het ICT-
bedrijf. Bij grote outsourcingsoperaties gaan echter vaak de werknemers van de
producent over naar het ICT-bedrijf. Soms is dit zelfs onderdeel van het contract met
het ICT-bedrijf, omdat de producent geen werknemers wil ontslaan, en omdat bij het
ICT-bedrijf vaak weinig expertise is over het bedrijfsspecifieke proces.
3. Onzekerheid over bedrijf. Wanneer ICT essentieel is voor het productieproces
betekent outsourcing van ICT dat het bedrijf minder flexibel wordt. Wanneer het
bedrijf strategische veranderingen wil doorvoeren waarin niet voorzien is in het contract
met de ICT-toeleverancier zal opnieuw onderhandeld moeten worden.
4. Verouderde technische vaardigheden. Wanneer het ICT-bedrijf niet voldoende
concurreert met andere bedrijven, bijvoorbeeld omdat er een langlopend contract is of
Outsourcing ICT door overheidsinstellingen
15
omdat er weinig concurrenten zijn, dan bestaat het risico dat het ICT-bedrijf niet
innovatief is.
5. Endemische onzekerheid. Onzekerheid is inherent aan ICT. Gebruikers kunnen vooraf
hun behoefte niet goed specificeren, behoeften veranderen, nieuwe technologie is
risicovol, en implementatie gaat zelden van een leien dakje. In het contract met het ICT
bedrijf moet hiermee rekening worden gehouden. Als van het ICT-bedrijf flexibiliteit
wordt geëist zal hier een prijs tegenover moeten staan.
6. Verborgen kosten. Bedrijven onderschatten twee kostenposten. Ten eerste de kosten
van het outsourcing proces, zoals de kosten van herplaatsen of ontslaan van
werknemers, het veranderen van huisvesting en de kosten van het langer dan verwacht
operationeel houden van een parallel systeem. De tweede kostenpost die onderschat
wordt zijn de kosten van het managen van de ICT-toeleverancier. Barthélemy (2001)
noemt naast deze twee kostenposten ook de kosten van het zoeken en contracteren van
een geschikte ICT-leverancier, en de post-outsourcing kosten zoals het switchen van
ICT-leverancier of het zelfs weer zelf overnemen van de ICT taken. Vooral de laatste
kostenpost kan zeer hoog te zijn: de kosten van het opnieuw in dienst nemen van
personeel en het weer verwerven van eigendomsrechten van overgedragen
kapitaalgoederen zijn soms prohibitief.
7. Geen lerende organisatie. De ICT-toepassingen die worden geoutsourced kunnen in
eerste instantie niet cruciaal lijken te zijn voor het bedrijfsproces. Naarmate de ICT-
toepassing meer gebruikt wordt kan ontdekt worden dat er veel meer mogelijk is,
waardoor een ICT toepassing van strategisch belang wordt. Earl geeft het voorbeeld
van een reserveringssysteem voor een luchtvaartmaatschappij dat oorspronkelijk
bedoeld was om loonkosten uit te sparen, maar steeds meer een strategische functie
heeft gekregen in het verhogen van de bezettingsgraad en de planning van vluchten. Te
denken valt ook aan de cliënt-volgsystemen die in eerste instantie alleen gebruikt werden
om het werk van de casemanagers te faciliteren, maar steeds meer gebruik worden voor
het creëren van managementinformatie en het optimaliseren van product/doelgroep
combinaties.
8. Verlies innovatieve vermogens. ICT-outsourcing gebeurt vaak om kosten te besparen.
Innovatie in ICT kan echter cruciaal zijn voor de prestaties van het bedrijf. Wanneer het
bedrijf hiervoor afhankelijk is van een toeleverancier kan dit het innovatieve vermogen
van het bedrijf verminderen.
9. Gevaar van eeuwige driehoek. Vaak communiceren ICT-gebruikers en ICT-ontwerpers
niet direct met elkaar, maar via ICT-consultants. Dit werkt vaak vertroebelend.
10. Technische ondeelbaarheid. ICT-domeinen zijn vaak moeilijk af te bakenen. Dit geldt
zowel voor de afbakening tussen het primaire proces en ICT, als tussen ICT-taken
16
Hoofdstuk 3
onderling. Dit brengt problemen met zicht mee in het toewijzen van
verantwoordelijkheden en het aanvaarden van aansprakelijkheid.
11. Geen scherpe focus. Wanneer ICT wordt geoutsourced is de focus gericht op de
kwaliteit van de ICT-diensten, niet op de mogelijkheden die ICT biedt voor het bedrijf.
Deze 11 risico's zijn terug te voeren op de op basis van de theorie opgestelde argumenten
tegen outsourcing. Veel van de risico's hebben te maken met de grote synergie tussen ICT
en het primaire proces (risico's 7, 8, 10 en 11). Complexiteit en vooral onzekerheid rondom
ICT investeringen is ook een belangrijk element in de genoemde risico's (risico's 3, 5 en 7).
Een combinatie van marktfalen en lock-in situatie leiden tot de risico's van onvoldoende
innovatie bij het ICT-bedrijf (risico 4). Zwak management komt als zodanig niet voor in de
economisch literatuur, maar kan een teken zijn van marktfalen: wanneer het bedrijf opereert
in een niet competitieve omgeving, bijvoorbeeld omdat er sprake is van een monopolist of
een overheidsbedrijf, dan kan zwak management blijven bestaan en leiden tot inefficiënties
(risico's 1 en 9). In een competitieve markt zullen slecht geleide bedrijven van de markt
verdwijnen. Tot slot zijn er overgangskosten (risico's 2 en 6). Deze moeten gezien worden
als investeringskosten en op die manier worden beoordeeld.
We kunnen concluderen dat de risico's bij het outsourcen van ontwikkeling van software
groot zijn.
3.2 Outsourcing door overheidsinstellingen
Wanneer marktwerking niet leidt tot een optimale uitkomst kan de overheid ingrijpen. Dit
gebeurt bij de productie van sociale zekerheid. De markt levert niet de sociale zekerheid die
maatschappelijk gewenst is.
Wanneer de overheid zelf de productie van een goed ter hand neemt ontbreken de prikkels
die in de marktsector werken. Daardoor ontstaat het risico van overheidsfalen. Voor
overheidsfalen worden in de theorie de volgende oorzaken aangegeven (Stiglitz, 1986, Wolf,
1988):
a) publieke organisaties kunnen niet failliet gaan;
b) publieke organisaties hoeven niet te concurreren;
c) de prestaties van publieke organisaties zijn niet meetbaar;
d) publieke organisaties streven meerdere doelen na die niet altijd met elkaar te verenigen
zijn;
e) managers in de publieke sector streven naar vergroting van hun budget;
Outsourcing ICT door overheidsinstellingen
17
f) managers in de publieke sector hebben meer inzicht in de kosten van hun organisatie
dan de politici die besluiten over de financiering (informatie-assymetrie);
g) doordat het prijsmechanisme niet werkt wordt de allocatie verstoord: er wordt teveel of
te weinig van het product geproduceerd (kwantiteit) of het product voldoet niet aan de
wensen van de afnemer (kwaliteit).
In welk opzicht verschilt de beslissing van een privaat bedrijf om te outsourcen van de
beslissing van een overheidsbedrijf om te outsourcen?
Productiekosten
Geen verschil met private bedrijven.
Transactiekosten
De mate waarin resultaat kan worden gemeten is voor overheidsorganisaties moeilijker dan
voor andere organisaties. Dit maakt de interne motivatiekosten van overheidsorganisaties
groot. Dit pleit voor outsourcen.
Marktfalen
Omdat er geen sprake is van concurrentie hebben overheidsbedrijven geen drang tot
doelmatig werken en innovatie. Door te outsourcen kan die drang wel ontstaan onder
concurrerende toeleveranciers. De drive voor de overheid om te outsourcen is daarom
groter dan in het bedrijfsleven.
Empirie
Volgens een Australisch onderzoek uit 1994 is outsourcing in de overheidssector veel
populairder dan in de private sector: 40% van de publieke sector outsourct meer dan de helft
van zijn ICT-taken, tegen 15% van de private sector (Cullen, 1994, geciteerd in Graham en
Scarborough, 1997). Als redenen voor outsourcing noemen overheden in verschillende
landen (Graham en Scarborough, 1997):
1. kostenreductie;
2. verbetering kwaliteit ICT-dienstverlening;
3. gebrek aan expertise, gebrek aan mogelijkheden gekwalificeerd personeel in dienst te
nemen of te houden;
4. focus op 'core business';
5. budgettaire motieven (afslanking overheid);
6. regionale ontwikkeling.
Studies naar outsourcing (JMD, 2000) door de overheid noemen als positieve effecten van
outsourcing:
1. toename van klantgerichtheid;
18
Hoofdstuk 3
2. beter specialisatie;
3. betere mogelijkheden voor monitoring;
4. kostenbesparingen (in de orde van grootte van 20%).
Er zijn echter ook voorbeelden dat outsourcing juist leidde tot hogere kosten.
Als problemen bij outsourcing door de overheid noemen de studies:
1. het gebrek aan managementkwaliteit bij de overheid;
2. vermindering van kwaliteit;
3. eigendomsrechten;
4. onzekerheid over levering;
5. vermindering mogelijkheden tot verantwoording naar politiek.
De motieven voor outsourcing en de ervaringen met outsourcing in de publieke sector
komen voor een groot deel overeen met de ervaringen in de private sector. De motieven in
de publieke sector zijn alleen vaker politiek (afslanking, regionale ontwikkeling). Ook
noemen overheidsorganisaties vaker het niet kunnen vasthouden of inhuren van
gekwalificeerd personeel als motief.
Bij de problemen wordt het zwakke management bij de overheid en de grote afhankelijkheid
van externe consultants vaker genoemd dan in de private sector (Peled, 2001). Beide
problemen kunnen gezien worden als een vorm van overheidsfalen, zwak management als
gevolg van gebrek aan concurrentie (zie de redenen voor overheidsfalen op blz. 9). Het niet
kunnen vasthouden van gekwalificeerd personeel kan daar een uitvloeisel van zijn, maar kan
ook betekenen dat de overheid te lage lonen betaald. De overheid verstoort daarmee een
goede werking van de arbeidsmarkt.
Als probleem wordt ook gezien de vermindering van de mogelijkheden tot het afleggen van
verantwoording aan het publiek. Dit punt wordt ook genoemd in samenhang met de grote
afhankelijkheid van externe consultants (zie Peled, 2001). Daartegenover staat het voordeel
dat outsourcing leidt tot betere mogelijkheden voor interne monitoring, doordat meer
inzicht in ontstaat in de kostenstructuur.
Een ander punt dat de studies noemen is de invloed van outsourcing door de overheid op de
markt. Kleine IT-bedrijven lijken uit de markt gedreven te worden door multinationals als
IBM, EDS en CSC. Een Nederlandse studie geeft aan dat bij het selectieproces van ICT-
bedrijven door overheden een meerderheid van de overheden geen formele selectiecriteria
heeft, maar afgaat op een algemene indruk van de geschiktheid van de aanbieder. (De Looff,
1995, geciteerd in Graham and Scarbourough, 1997). De Looff verbaast zich erover dat de
macht van de aanbieder ten opzichte van de overheid (gemeten bijvoorbeeld aan de relatieve
Outsourcing ICT door overheidsinstellingen
19
omvang van de aanbieder ten opzichte van de overheidsinstelling en de omzet die de
overheidsinstelling genereert als percentage van de totale omzet van de aanbieder) geen rol
speelt in de keuze voor de aanbieder.
Verder lijkt er een trend naar nieuwe vormen van samenwerking. Public Private Partnership
wordt genoemd met `business benefit-based contracting' (B3C).
3.3 Conclusie
Voor het outsourcen van ontwikkeling van software geldt over het algemeen dat de risico's
van outsourcing groot zijn. Uit empirische literatuur blijkt dat dit type ICT meestal in huis
wordt gemaakt.
Voor overheidsbedrijven is outsourcen een mogelijkheid om overheidsfalen te verminderen.
De drive voor outsourcen is voor overheidsorganisaties groter dan voor private organisaties.
Anderzijds is outsourcen door overheidsorganisaties misschien nog wel risicovoller dan
outsourcing door private organisaties, als gevolg van zwak management.
Outsourcing door de overheid van de ontwikkeling van complexe specifieke software is dus
een risicovolle mogelijkheid om overheidsfalen te verminderen.
Zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid is er een trend naar nieuwe
samenwerkingsvormen met contractpartners.
21
Literatuur
Barthélemy, J. (2001), The hidden costs of IT outsourcing, MIT Sloan management review,
Spring, p. 60-69
Brussel M.A. van, e.a. (2002), Financiële scheiding publiek en privaat bij uitvoeringsinstellingen: zesde
vervolgrapportage ontvlechting, IWI, Zoetermeer
Coase, R.H. (1937), The nature of the firm, Economica, vol 4, iss 16, 386-405
Cullen, S. (1994), Outsourcing Survey, Exploring the myths: recommendations for decisionmakers,
Thought Leadership Series, Ernst and Young, Melbourne
Earl, M.J. (1996), The risks of Outsourcing IT, Sloan management review, Spring, p. 26-32
Farrel, J., C. Shapiro (1989), Optimal Contracts with Lock-In, The American Economic Review,
vol 79 nr.1 51-67
Graham, M., H. Scarborough (1997), Information technologie outsourcing by state
governments in Australia, Australian Journal of Public Administration, september, vol 56, iss 3, p.
30-40
Grossman, G.M., E. Helpman (2002), Integration versus outsourcing in industry
equilibrium, Quarterly journal of economics, febr 2002, 85-120
Holmstrom, B., J. Roberts (1998), The boundaries of the firm revisited, The journal of
Economic Perspectives, vol 12, iss 4, 73-94
JMD (2000), Outsourcing, Journal of Management Development, vol 19, no 8, p.670-728
Lacity and Hirscheim (1993), The information system outsourcing bandwagon, Sloan
Management Review, vol 34 no3, Fall, p. 73-86
Looff, De L. (1995), Information Systems Outsourcing Decision Making: A Framework,
Organisational Theories and Case Studies, Journal of Information Technologie, 10, p. 281-97
Milgrom P., J. Roberts (1992), Economics, Organization and Management, Prentice Hall,
Englewood Cliffs, New Jersey
Mom, P. (2002), Uitbesteding ICT: risky business, Overheid Innovatief, 2002, nummer 3
Murray J.Y. and Kotabe M. (1999), Sourcing strategies of US service companies: a modified
transaction-cost analysis, Strategic Management Journal, Vol 20, no 9, p 791-809
22
Literatuur
Peled, A. (2001), Outsourcing and political power: bureaucrats, consultants, vendors and
public information technology, Public Personnel Management, vol 30, no 4, p.495-514
Perry, M.K. (1989), Vertical integration: determinants and effects, in: R. Schmalensee and
R.D. Willig, Handbook of Industrial Organization, Elsevier Science Publishers B.V. Amsterdam
Scherer, F.M., D. Ross (1990), Industrial Market Structure and Economic Performance, Houghton
Mifflin Company, Boston
Stiglitz, J. (1988), Economics of the public sector, New York: W.W. Norton & Company.
Wang, E.T.G., T. Barton, A. Seidmann (1997), Contracting Structures for Custom Software
Development: The Impact of Informational Rents and Uncertainty on Internal
Development and Outsourcing, Mangement Science, Vol 43, Iss 12, december 1997, 1726-1744
Wolf C. Jr. (1988), Markets or Governments, Choosing between imperfect alternatives, MIT Press,
Massachusetts